Universidad Central “Marta Abreu” de Las Villas Facultad de Ciencias Económicas Departamento de Contabilidad y Finanzas Tesis presentada en opción a la Licenciatura en Contabilidad y Finanzas TÍTULO PROPUESTA DE “BASES GENERALES PARA EL SISTEMA ECONÓMICO FINANCIERO DE LA INICIATIVA MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO” EN CUBA Autora: Leticia Ríos Toledo Tutora: Dra. Zulma María Ledesma Martínez Curso 2009- 2010 Resumen Lograr movilizar los recursos y las fuerzas del territorio, para incrementar las producciones e identificar las acciones que puedan generar ingresos y sustituir importaciones, con un nuevo enfoque de desarrollo para la solución de los problemas locales y una participación más directa de los gobiernos en su propia gestión; instrumentar esquemas de autofinanciamiento para los principales organismos generadores de divisas, con vistas a propiciar una mayor flexibilidad en su gestión y revertir la actual dependencia de las importaciones, particularmente de alimentos constituye hoy, no sólo un reto, sino una necesidad ineludible en el contexto nacional e internacional; en que se desarrolla la economía cubana. Esta situación lleva a buscar, adaptar o crear herramientas de gestión adecuadas al nuevo contexto. Mostrar resultados de una gestión efectiva, eficiente y ordenada, requiere combinar conceptos económicos con los sociales y políticos y darles forma en la práctica cotidiana de las municipalidades cubanas. Este trabajo investigativo se encarga de proponer las bases generales a través de los principios, variables y los indicadores que permitan organizar y evaluar la gestión económica- financiera de las localidades, como sustento del desarrollo municipal en Cuba. Se estructura en dos capítulos que abordan la gestión económica – financiera del desarrollo local enfocada al municipio y la propuesta concreta a realizar. Summary To be able to mobilize the resources and the forces of the territory, to increase the productions and to identify the actions that can generate revenues and to substitute imports, with a new development focus for the solution of the local problems and a more direct participation of the governments in their own management; to orchestrate self-financing outlines for the main generating organisms of foreign currencies, with a view to propitiate a bigger flexibility in their management and to revert the current dependence of the imports, particularly of foods it constitutes today, not only a challenge, but an unavoidable necessity in the national and international context; in that the Cuban economy is developed. This situation takes to look for, to adapt or to create appropriate management tools to the new context. To show results of an effective, efficient and orderly management, it requires to combine economic concepts with the social and political and to give them it forms in the daily practice of the Cuban municipalities. This investigative work takes charge of proposing the general bases through the principles, variables and the indicators that allow to organize and to evaluate the economic management - financial of the towns, like sustenance of the municipal development in Cuba. It is structured in two chapters that approach the economic management. financial of the local development focused to the municipality and the concrete proposal to carry out. INDICE Introducción 1 1 Capítulo I: “LA GESTIÓN ECONÓMICA – FINANCIERA DEL DESARROLLO LOCAL ENFOCADA AL MUNICIPIO” 4 Introducción 1.1 La gestión económica - financiera gubernamental y las finanzas públicas 4 1.1.1 La administración financiera gubernamental. Fundamentos teóricos que sustentan 4 1.1.2 Los sistemas de gestión financiera gubernamental. Generalidades 9 1.1.3 Las finanzas públicas municipales. Características 10 1.2 Enfoques de administración financiera municipal 11 1.2.1 Necesidad de un enfoque de administración gerencial de las finanzas 16 1.2.2 Indicadores principales para el análisis de la gestión económica financiera municipal 17 1.3 Gestión económica – financiera para el desarrollo municipal en Cuba 19 1.3.1 Evolución de los sistemas de gestión en Cuba a partir del Triunfo de la Revolución 19 1.3.2 Estructura de las finanzas municipales en Cuba. Principales ingresos y fuentes de financiamientos 23 2 Capítulo II: “PROPUESTA DE LAS BASES GENERALES PARA LA GESTIÓN ECONÓMICA FINANCIERA DE LA INICIATIVA PARA EL DESRROLLO MUNICIPAL (IDM).EL CASO DE ESTUDIO DE LAS MUNICIPALIDADES DE LA PROVINCIA DE VILLA CLARA.” 26 Introducción 2.1 Diagnóstico general de la situación actual en las municipalidades en Cuba 27 2.1.1 Sistema de gestión económico financiero gubernamental municipal cubano y surgimiento de la Iniciativa para el Desarrollo Municipal (IDM). 30 2.2 Bases generales que sustentan el sistema de administración para la gestión de las IDM. El Caso de estudio de los municipios de la provincia de Villa Clara. 32 2.2.1 Principios económicos financieros que deben regir el sistema económico financiero de las IDM 33 2.2.2 Subsistemas que deben conformar el sistema de administración económico financiero para las IDM 35 2.2.3 Construcción de un sistema de indicadores para la evaluación de la gestión económico financiera municipal 36 2.2.4 Propuesta de los indicadores para la gestión municipal. Indicadores financieros e indicadores económicos 38 2.3 Validación de la propuesta de las bases generales del sistema para la gestión económica financiera de la iniciativa para el desarrollo municipal (IDM) 43 2.3.1 Aplicación del Método Criterio de Expertos para la validación 44 Conclusiones 47 Recomendaciones 49 Bibliografía Anexos 1 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Introducción Al realizar un análisis de la economía cubana de los últimos años podemos observar que a pesar de las difíciles situaciones y obstáculos que ha tenido que enfrentar, el país ha logrado un gran avance. Teniendo en cuenta además que se ubica hoy entre los países de mayor desarrollo social de Latinoamérica, esto constituye su rasgo distintivo respecto a otros modelos económicos de la región. Las perspectivas del desarrollo cubano dependen, en primera instancia, de los avances en el proceso de reestructuración económica, que tiene como restricción básica preservar las conquistas sociales logradas, pero además superar los niveles cualitativos previos a la crisis, y por supuesto, elevar la competitividad. En medio de este complejo entorno económico financiero, los municipios, como células integrantes de este gran organismo macroeconómico, que es Cuba, enfrentan el desafío de asumir un rol activo en el desarrollo de su propio territorio para así lograr el desarrollo de la isla en general. A pesar de no siempre contar con una organización propia, tanto de sus recursos materiales como humanos y financieros que no se multiplican al compás de las demandas de las comunidades, el reto reside actualmente en adoptar métodos, herramientas, procedimientos creativos para maximizar y optimizar estos limitados recursos. Ello implica también generar mecanismos efectivos de participación y control ciudadano. La situación lleva a buscar, adaptar o crear herramientas de gestión adecuadas al nuevo contexto. Será necesario mostrar resultados de una gestión efectiva, eficiente y ordenada. Esto requiere combinar conceptos económicos, sociales y políticos y darles forma en la práctica cotidiana de los municipios. Utilizando un enfoque gerencial en los municipios será posible potenciar las fuerzas, aprovechar las economías de escala, liderar y articular los procesos de desarrollo local y gestionar apoyo y recursos para promover el municipio. Significa desarrollar las acciones gubernamentales con una visión diferente a la tradicional utilizada en la actualidad. El enfoque gerencial de las finanzas municipales se centra en el desarrollo de instrumentos para el análisis y toma de decisiones tendientes al logro de objetivos concretos y no meramente del cumplimiento de normas legales de procedimiento. Se trata que el gobierno municipal se convierta en un proceso creativo que se adapte a buscar salidas a la crisis económica actual. Esta visión significa asumir la administración del municipio como la de una empresa autofinanciada. Entre los últimos 2 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba meses, del año 2009 y principios del 2010, se ha decidido por la máxima dirección del Ministerio de Economía y Planificación (MEP) junto a las Direcciones Provinciales del Gobierno en los territorios y la universidades en Cuba, la necesidad de crear grupos de trabajo que organicen el desarrollo de la experiencia de lo que se le ha dado en llamar la Iniciativa Municipal para el Desarrollo (IDM). Dentro del Grupo Provincial en Villa Clara, que atiende el desarrollo local para organizar la experiencia de la IDM, se designa y crea, en el mes de marzo de 2010 el sub - grupo de trabajo que en la Universidad Central “Marta Abreu” de Las Villas se encarga, en principio, de elaborar y evaluar un sistema para el desarrollo exitoso de la iniciativa. La necesidad de la elaboración y propuesta del sistema económico financiero de la IDM, corresponde una de las tareas fundamentales a desarrollar1. Esta constituye la situación problémica de esta investigación. Problema Científico: ¿Es posible y viable la existencia de bases generales que contengan: los principios, las variables y los indicadores para la evaluación económica financiera del nuevo sistema para la gestión local en Cuba, que sustente la organización, el funcionamiento y la evaluación del desarrollo municipal? El problema científico se estudia y valida a través del cumplimiento de la hipótesis y los objetivos que a continuación se plantean. Hipótesis de la investigación: Si se disponen de las bases generales para el sistema económico financiero de la IDM en Cuba, formuladas a través de: los principios, las variables y los indicadores para la evaluación de la gestión local, se contará con un método de información único y coherente que permita perfeccionar la organización, el funcionamiento y la evaluación del desarrollo municipal, a futuro. Objetivo general: - Proponer las bases generales a través de los principios, variables y los indicadores que permitan organizar y evaluar la gestión económica- financiera de las localidades, como sustento del desarrollo municipal en Cuba. 1 Ver en ANEXO Nro. 1 de esta investigación la: PROPUESTA DE ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO PARA EL DESARROLLO DE LA EXPERIENCIA DE INICIATIVA MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO (IMD) 3 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Objetivos específicos: - Identificar los elementos teóricos, las características y los procesos de la gestión económica financiera gubernamental municipal para obtener una comprensión global de la estructura, organización y funcionamiento territorial, en el mundo y en Cuba. - Analizar la posible adaptabilidad a Cuba de las normativas, las bases y los principios modernos del desarrollo local municipal internacional. - Diagnosticar la situación actual del desarrollo local municipal en Cuba y sus principales dificultades. - Proponer las bases generales para la organización y el funcionamiento de un sistema económico financiero, enfocado a la gestión del desarrollo local municipal, en Cuba. - Validar la viabilidad de la posible implementación de las bases generales de un sistema económico financiero, enfocado a la gestión del desarrollo local municipal, en Villa Clara y su organización y el funcionamiento eficiente. Preguntas de investigación: - ¿Cómo se enfoca hoy y qué características tiene, el desarrollo local, a escala internacional? - ¿En qué estado se encuentra el desarrollo local en Cuba? - ¿Qué características tiene la gestión económica financiera gubernamental? - ¿Qué formas de administración existen y cual es más ventajosa en el contexto actual cubano? - ¿Cuáles son las bases, los principios y los indicadores de la gestión municipal, que sustentan su desarrollo a escala local? Justificación y viabilidad de la investigación. Limitaciones y alcance. La actualidad e importancia de la investigación se argumenta por la necesidad que tiene el país de fomentar el desarrollo local de los municipios para lo cual necesitará un sistema de gestión económica financiera que permita lograr una eficiente administración, distribución y control de los ingresos obtenidos como resultado del mismo desarrollo productivo y comercial de los territorios. Se considera viable la realización de la investigación ya para el desarrollo de este trabajo existen antecedentes sobre el tema que sustentan la información primaria que requieren este tipo de estudio. Los resultados compensarán los esfuerzos para la investigación., pero no abarcarán, por un problema temporal todas las aristas del problema tratado y resumido en dos capítulos que conforman la estructuración de la investigación. 4 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba CAPÍTULO I: LA GESTIÓN ECONÓMICA – FINANCIERA DEL DESARROLLO LOCAL ENFOCADA AL MUNICIPIO El presente capítulo tiene como objetivo el análisis de los antecedentes y elementos fundamentales de la administración financiera gubernamental, las formas de administración y los sistemas de gestión existentes, partiendo de la perspectiva internacional y particularizando en el caso de Cuba. Por último se abordará la gestión económica financiera para el desarrollo municipal en Cuba. 1. La gestión económica - financiera gubernamental y las finanzas públicas 1.1.1 La administración financiera gubernamental. Fundamentos teóricos que la sustentan Como campo separado de estudio se enmarca el surgimiento de las Finanzas a principio de los años 1900. Siendo su preocupación hasta los años ´30 cómo obtener capital de la forma más económicamente posible. Su enfoque era básicamente en problemas de expansión. Luego de la crisis del ´29 comienzan otros problemas como los de sobrevivencia de las empresas, regulaciones de la banca y de los mercados de capitales. Hasta los años ´50 las Finanzas eran una disciplina descriptiva, recién en la última parte de la década de los ´50 comenzaron a desarrollarse con más rigor científico, con modelos matemáticos que se aplicaron a inventarios, efectivos, cuentas por cobrar y activos fijos. Otra etapa fue a partir del comienzo de la década de los ´70 cuando EEUU abandona la convertibilidad del dólar con el oro, y empieza un régimen de flotación generalizada, ya que no había una relación fija entre el marco y el dólar ni entre la lira y el franco. Surgiendo las volatilidades de los tipos de cambio de las distintas monedas. Posteriormente, el primer shock petrolero de 1973 tuvo como consecuencia el cambio de los precios relativos internacionales. Luego comienzan la volatilidad de las tasas de interés y de los precios, lo cual genera mayores riesgos para la toma de decisiones financieras. Al surgir estos riesgos, nacen instrumentos y mercados para defender a los agentes económicos de los mismos. Dada la volatilidad de las tasas de interés, los tipos de cambio, los precios, la competitividad, la caída de los márgenes de ganancia, el desarrollo de las comunicaciones y la tecnología, las Finanzas deben preocuparse no sólo de obtener fondos de la forma más económica sino también de su aplicación. 5 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba La historia de la ciencia de las finanzas, como disciplina moderna, puede hacerse comenzar por el cameralismo. La significación de esta corriente de pensamiento con respecto a las finanzas públicas se halla en el hecho que ella examina los problemas que atañen a la economía y a las finanzas desde el ángulo del Estado como sujeto de las actividades corrientes, siendo precursores de la doctrina financiera del autor alemán Wagner, entre otros, y también de las actuales doctrinas de política económica y planificación. La ciencia cameralista es la primera expresión de la ciencia de las finanzas públicas. Sus principales representantes fueron Georg Zincke y Johann Von Justi. Con el devenir de los años las distintas escuelas y corrientes de pensamiento económico hicieron aportes importantes a las finanzas públicas. Desde este punto de vista tenemos los siguientes aportes de la doctrina fisiocrática2: 1. La eliminación de las funciones estatales y la eliminación de las trabas a las actividades individuales por la adopción del lema: "laissez faire-laissez passer". 2. La doctrina según la cual el impuesto debe aplicarse sobre la renta de la tierra, o sea, sobre el único acrecentamiento neto de riqueza. 3. La doctrina del impuesto único sobre la renta de la tierra como resultado de la teoría del producto neto y como reacción a la gran cantidad de impuestos que caracterizaba el régimen fiscal de la monarquía francesa. 4. La teoría de la amortización o capitalización del impuesto territorial, que reduce el valor de la tierra gravada y que permite al comprador de un terreno pagar un precio, descontando la parte del mismo que ha de producir la porción de la renta destinada al impuesto. 5. El descrédito de los impuestos indirectos a los consumos y la apología de la imposición directa. 6. La teoría según la cual los gastos públicos deben limitarse en su magnitud al producido del impuesto, límite establecido por el "orden natural". Los fisiócratas tuvieron una importante influencia durante la década de 1760; sus ideas sobre la economía de mercado influyeron en Adam Smith. El pensamiento de Adam Smith en materia de finanzas públicas consiste en dos temas: el papel del Estado y los principios de la imposición. Con respecto al papel del Estado, éste no debe intervenir ni interferir en la economía. En lo que respecta a la imposición, Smith parte 2 Escuela de pensamiento económico surgida en Francia en el siglo XVIII y la primera que aplicó el método científico a la economía. 6 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba de la premisa, a la cual se refiere en una de sus más importantes obras3, que los ingresos individuales derivan de tres fuentes diferentes: rentas, beneficios y salarios. Por tanto, los impuestos deben finalmente ser pagados de una u otra de esas fuentes o de las tres indiferentemente. A la par de estos principios, la doctrina clásica no liberal admite cierta función extra fiscal de los impuestos a través del uso protector de ciertos derechos aduaneros a las importaciones, por un lado y, por el otro, reconociendo y propiciando el efecto redistributivo como principio de reparto social de la carga presupuestaria. Esta doctrina que, en cierto modo, reflejaba las condiciones y las exigencias del ámbito socio-económico de la época anterior a la primera guerra mundial, sufrió una severa conmoción como consecuencia de dos causas históricas: el conflicto bélico de la I guerra mundial; y la crisis económica mundial de los años ´30. Un nuevo ataque a la doctrina financiera clásica surge con motivo de la segunda guerra mundial o, mejor dicho, con la política de posguerra y, principalmente, con los programas de seguridad social en la gran mayoría de los países occidentales y con la política de desarrollo económico y social, para las regiones menos desarrolladas o subdesarrolladas. La característica más importante de la guerra no fue la extensión del conflicto y el número de naciones afectadas, sino el grado de afectación de la economía y de la estructura social que ella trajo consigo y que consistió en la movilización de las fuerzas económicas y en la dirección centralizada de la producción y del consumo. Se trata de una planificación por el poder público de las fuerzas económicas privadas, coordinando sus acciones y restringiendo o estimulando sus iniciativas, en suma, dirigiendo tanto la producción como el consumo. Surgió así la tendencia hacia una estructura del mundo económico, que dejaba de ser una economía de mercado sujeta al libre juego de las fuerzas económicas y que también se distinguía de la economía socialista, por mantenerse la propiedad privada de los medios de producción. El papel del Estado en esta nueva estructura, que se definió como economía dirigida o intervencionismo estatal, se desarrolla a través de la política económica y también a 3 Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, más conocida por su nombre abreviado de La riqueza de las naciones (1776), constituyó el primer intento de analizar los factores determinantes de la formación de capital y el desarrollo histórico de la industria y el comercio entre los países europeos, lo que permitió crear la base de la moderna ciencia de la economía. 7 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba través de la actividad financiera, que se transforma así en una parte de la política económica. Se inserta en la planificación general de la economía del Estado el presupuesto, plan económico propio del sector público. A diferencia de este enfoque clásico de las finanzas John Maynard Keynes construye una nueva teoría económica sosteniendo, la posibilidad de un equilibrio con desempleo producto de los acontecimientos y problemas reales de la vida económica terminada la primera guerra mundial. Su pensamiento se vuelca de lleno al estudio tanto teórico como práctico de la depresión de los años ´30 y a la forma de volver al pleno empleo y a la recuperación de la entera economía. La contribución de Keynes al pensamiento financiero se debe en gran medida a su "Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero"4. Su doctrina le atribuye al Estado un papel reactivante de la economía mediante las inversiones que suplen la insuficiencia de la inversión privada. Esto echa luz sobre el gasto y los recursos del Estado. Con el propósito de esclarecer este nuevo enfoque de las finanzas públicas, se observa, por ejemplo, que las obras públicas estaban ya consideradas como una tarea del Estado desde Smith, pero no como un instrumento de reactivación económica, sino como creación de un capital propio del Estado, a los efectos de la producción de sus servicios. De ahí el nuevo enfoque de las finanzas públicas, no como simple producción y suministro de servicios públicos, sino como correctoras del nivel del empleo y de crecimiento del ingreso nacional. La escuela marginalista austriaca promovió la consideración de las finanzas públicas como un problema de valor, cuya solución no se diferencia del problema económico de la satisfacción de las necesidades individuales. En su formulación general las necesidades públicas son necesidades de los individuos, que cada sujeto ordena conjuntamente con las demás necesidades individuales, según el grado de apremio respectivo y satisface con su renta disponible en forma tal que se igualen las utilidades marginales ponderadas logradas por la satisfacción de todas esas necesidades. 4 En “La teoría general sobre el empleo, el interés y el dinero” de 1936 Keynes analizó en profundidad los problemas relativos a las depresiones prolongadas. Argumentó la inexistencia de mecanismos de ajuste automático que permitan a la economía recuperarse de las recesiones. Muchos economistas consideran que es uno de los tratados teóricos más importantes del siglo XX. 8 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Un primer aspecto sujeto a crítica consiste en considerar al individuo como el sujeto activo de la actividad financiera y confiar a él mismo las decisiones respecto de la asignación de los recursos para los gastos del Estado, desplazando a éste de las decisiones acerca de las necesidades públicas a satisfacer y de los recursos para financiar esa actividad. Una segunda crítica apunta a la naturaleza de muchas necesidades públicas que no son apreciadas individualmente y son satisfechas por el Estado mediante servicios indivisibles, o sea que no pueden dividirse en participaciones individuales en el beneficio. Es oportuno examinar una corriente de pensamiento que no sigue la línea de la doctrina económica clásica ni la tendencia de la escuela marginalista, sino que se vincula directamente con la doctrina cameralista, aunque remozándola y enriqueciéndola con nuevos aportes, muchos de ellos fruto de la reacción contra las doctrinas económicas. El principal exponente es Adolfo Wagner. Este propone la actividad financiera como producción de servicios públicos y como distribución de las cargas presupuestarias, fundamentalmente la redistribución del ingreso. El aspecto propiamente financiero no consiste en la forma de la producción ni en los gastos en que incurre el Estado para llevar a cabo la producción de "servicios administrativos", sino en el reparto de la carga presupuestaria entre los contribuyentes. Este reparto, de acuerdo con un principio de política social, debe tender a redistribuir el ingreso, mediante el impuesto progresivo. Wagner puede considerarse como el primer exponente de la moderna doctrina que admite al lado del fin del impuesto de cubrir el gasto, el propósito político-social de la redistribución del ingreso. Gracias al desarrollo de las diversas escuelas y corrientes de pensamiento económico las finanzas públicas se enriquecieron sustancialmente y a pesar de las diferencias de criterios y teorías en la forma de considerar muchos aspectos de la misma se demostró que la administración pública resulta ser un complejo fenómeno que requiere múltiples perspectivas de análisis. Basándonos en todos los aspectos antes mencionados podemos llegar a la definición de la administración financiera gubernamental. "La administración financiera gubernamental se define como el conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar los fondos 9 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Estado en la forma más eficiente posible." 5 1.1.2- Los sistemas de gestión financiera gubernamental. Generalidades. “La concepción amplia de administración financiera implica definirla como el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación a la concreción de los objetivos y las metas del sector público en la forma más eficaz y eficiente posible”6. Estos elementos administrativos a que se hace referencia son, entre otros, los sistemas y los procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de gestión y control necesarias para captar y colocar los recursos públicos en la forma señalada. Los sistemas financieros en todas las regiones y países se encuentran en estrecha relación e intercambio con los sistemas de administración financiera del Estado principalmente por “el intercambio monetario que se establece, bien sea por exceso de recursos temporales que pueden ser aportados a las instituciones o por la necesidad de financiar déficit temporales o proyectos a cargo del Estado”7 Los sistemas de la Administración Financiera Gubernamental constituyen una importante herramienta en la toma de decisiones por parte del Estado debido a la captación y aplicación de los recursos públicos. En las últimas décadas ha habido un auge de los mismos, sobretodo en países de América Latina, ya que “la complejidad de intereses que se movilizan en el sector público, requiere de la disposición de instrumentos de análisis adecuados para alcanzar decisiones que sean funcionales y den respuesta a los problemas planteados”8. En forma simple y sintetizada, puede mencionarse que existen tres enfoques o marcos conceptuales de lo que se entiende por administración financiera pública. 1. Considera que el sistema de tesorería es el eje de la administración financiera y, por tanto, que su reforma consiste, básicamente, en una profunda transformación de dicho sistema, al cual le asigna la responsabilidad de ejercer la gerencia financiera del sector público programando y administrando los flujos financieros de este. Esta concepción no desconoce las interrelaciones que 5 Gitman Lawrence, J, (1990) Fundamentos de Administración Financiera . 4ta Edición. Harla. México. 6 Marcos P. Makon. (2000) Sistemas de Administración Pública en América Latina. CEPAL, Serie Gestión Pública. Ed, Santiago de Chile. P 11. 7 Colectivo de Autores. “Administración Financiera del Estado Cubano”. Centro de Estudios Contables, Financieros y de Seguros (CECOFIS), 2003. Pág. 53 8 Ídem. 10 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba existen entre los diversos sistemas que conforman la administración financiera, pero prioriza como sistema central al de tesorería. 2. Centra su imagen - objetivo en el funcionamiento de un sistema integrado de información financiera, que haciendo pivote en el sistema contable, posibilite a los niveles políticos y gerenciales del sector público disponer de información útil para la toma de decisiones sobre la asignación y uso eficiente y eficaz de los recursos públicos. En este caso el eje de la administración financiera y de su reforma es el sistema contable. 3. Por último, este enfoque comprende los otros dos puntos de vista, y parte de la concepción de que la administración financiera está conformada por un conjunto de sistemas interrelacionados, cuya operatividad implica la instrumentación de un nuevo modelo de gestión. Debido a la complejidad de intereses que maneja el sector público en la actualidad, es necesario la disponibilidad de instrumentos de análisis y de la utilización de un enfoque sistémico para ser aplicado a la gestión, que haga énfasis en la centralización de las definiciones políticas a cargo de los niveles superiores y por otra parte se requiere la descentralización en la gestión y ejecución de las políticas a niveles inferiores. 1.1.3- Las finanzas públicas municipales. Características La administración de las finanzas toma formas distintas según el régimen en la que ellas se encuentren (públicas o privadas), así podemos decir que hay finanzas privadas y finanzas públicas. Las finanzas privadas están en relación con los imperativos de la actividad privada, es decir que en el caso de las empresas e instituciones están sujetas al cumplimiento de sus objetivos institucionales o empresariales. Esto impone una dinámica de gestión financiera en donde la empresa debe tener recursos a tiempo, racionalizar sus gastos y capitalizar sus ganancias, siempre pensando en el mercado. Por otra parte, las finanzas públicas son un conjunto de relaciones fiscales entre diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local). Estas relaciones se refieren a la distribución por niveles de las funciones, por generación de ingresos (poder de imponer y recaudar tributos) y de realización del gasto público y de transferencias de recursos entre niveles. Las finanzas municipales son el conjunto de actividades que desarrolla el gobierno local en el manejo de su economía, para proveer de recursos que permitan brindar 11 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba adecuadamente los servicios públicos, administrar el territorio y promover el desarrollo local. Una característica importante de las finanzas públicas municipales es su debilidad estructural. Esta es resultado de dos elementos complementarios entre sí, y que limitan el desarrollo de una instancia local más eficiente. Estos son: - La baja capacidad de autofinanciación de las municipalidades, lo que se refleja en su pobre captación de ingresos fiscales ventajosos. - Los incentivos económicos que provienen del Gobierno Central desmotivan una eficiente gestión municipal, tanto en los aspectos de recaudación como de generación y mantenimiento de proyectos de inversión para la prestación de servicios locales. Las finanzas municipales, como en todas las finanzas públicas está regida por una frondosa legislación y normatividad, lo que hace sus procedimientos bastante complicados y con una excesiva carga burocrática, lo que a veces no permite desarrollar las actividades municipales con prontitud, o hace que los funcionarios sean altamente dependientes de las normas, sacrificando la eficiencia en la gestión. En este sentido, un enfoque más gerencial de las finanzas municipales debe buscar desarrollar instrumentos para analizar la situación y poder tomar decisiones sobre las finanzas locales, con el objetivo de resolver los problemas y cumplir con las metas de la gestión municipal, y no simplemente para cumplir con normas o procedimientos. Los municipios son grandes empresas con la misión de garantizar el bienestar de todos los ciudadanos que residen dentro de su jurisdicción. Para ello debe tenerse una visión gerencial del municipio. 1.2- Enfoques de la administración financiera municipal El Estado, según diversos estudiosos del tema, es la denominación que reciben las entidades políticas soberanas sobre un determinado territorio, su conjunto de organizaciones de gobierno y, por extensión, su propio territorio. El papel del Estado es proporcionar un marco de ley y orden en el que su población pueda vivir de manera segura, y administrar todos los aspectos que considere de su responsabilidad. El Estado nacional y sus órganos subsidiarios son, con mucho, la mayor organización económica y es imposible, por tanto, considerar el sistema económico como algo aparte de las instituciones políticas estatales. Es por esto que las consecuencias de las decisiones tomadas a nivel gubernamental tienen un múltiple y profundo impacto en la economía del país y en las relaciones económicas establecidas dentro del marco internacional. 12 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba El Estado crea el espacio en el plano legislativo, dentro del cual actúan los demás entes económicos, fundamentalmente a través de normas, cánones, modelos, políticas y contravenciones con respaldo legal. Los Estados tienen dos facultades inherentes a él: la facultad de imponer tributos y la facultad de crear dinero. En la ejecución de estas características se crea un tipo especial de relación económica: las transferencias o distribución de las cargas públicas. La forma mas común es el impuesto que es un tributo exigido en correspondencia a una prestación que se concreta de modo individual por parte de la administración pública y cuyo objeto de gravamen está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la adquisición de rentas o ingresos. El papel activo del Estado halla la materialización práctica en sus funciones, las cuales expresan las líneas fundamentales de su actividad. Ellas son las mencionadas por el economista Horacio Núñez Miranda: a) Satisfacer las necesidades sociales: El Estado garantiza la provisión de bienes públicos (defensa nacional, justicia, relaciones exteriores). Por otra parte, el Estado tiene una activa intervención en la creación de puestos de trabajo, destina fondos presupuestarios para pagos de transferencias a las capas más vulnerables de la población (niños, discapacitados, ancianos), prioriza los gastos sociales en educación y salud. b) Corregir la asignación de los recursos realizada por el mercado, utilizado conscientemente en la economía y subordinado a la planificación. Como el mecanismo del mercado presenta imperfecciones para garantizar la correcta asignación de recursos en la sociedad (monopolios, costos decrecientes, externalidades), la intervención del Estado se propone acercar la economía a un nivel óptimo, modificando las señales precio o interfiriendo en las relaciones de oferta y demanda. c) Redistribuir el ingreso: El Estado modifica la distribución del ingreso entre los distintos grupos sociales que resulta del funcionamiento espontáneo del sistema de mercado, en cuyo caso puede utilizar la política de imposición progresiva para gravar proporcionalmente más a los contribuyentes de mayores ingresos con el fin de financiar gastos que beneficien en mayor medida a las personas o familias de bajos 13 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba ingresos. Igualmente el Estado, entre otras medidas, subsidia los productos de la canasta básica de la población protegiendo de esta forma a las capas más vulnerables. d) Estabilizar la economía: El Estado puede intervenir en el proceso de estabilización macroeconómica eliminando, de forma planificada, las fluctuaciones de la economía global en sus cuestiones básicas: ocupación plena de los factores productivos, especialmente de la mano de obra, y estabilidad del nivel general de precios de la economía; o sea, luchar por la reducción de la desocupación y de la inflación. e) Garantizar el desarrollo económico: El Estado debe tratar de lograr una tasa de crecimiento económico sostenida a largo plazo. f) Lograr la independencia nacional: El Estado debe proponerse reforzar la independencia respecto a las decisiones tomadas por otros países o reducir la dependencia unilateral respecto a centros de decisión localizados fuera de su territorio nacional. g) Velar por el equilibrio territorial: El Estado debe lograr la reducción de las disparidades de niveles económicos y de bienestar entre las regiones que componen su territorio e integrar, en una economía nacional única, las diversas economías regionales. Según varios estudios realizados a nivel mundial y debido a la situación actual de la economía y las transformaciones en el ámbito financiero mundial podemos observar dos enfoques de las finanzas municipales. Un enfoque tradicional de la gestión municipal, que se observa comúnmente en los municipios. Por ejemplo, en muchas municipalidades prevalece la idea de que los vecinos son contribuyentes; es decir, que su participación se limita al cumplimiento de trámites municipales y pagar sus tributos, bajo pena de sanción. Esto forma parte de la cultura organizacional de las municipalidades tradicionales. Asimismo, vemos que en muchas municipalidades los funcionarios dejan de actuar ante problemas graves y urgentes, por falta de autorización de su superior, o por falta de autonomía para hacer una adquisición o inversión. En muchos países latinoamericanos los gobiernos locales se caracterizan por el temor por el cumplimiento de las normas, fundamentado en los posibles problemas que 14 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba pueden tener con las oficinas de control interno, quienes priorizan la formalidad en el trámite antes que la urgencia. Esto forma parte de una realidad en donde los procesos administrativos no se renuevan y agilizan. Además se puede observar en gobiernos locales que son los órganos administrativos los que señalan los procedimientos y se mantienen aferrados a ellos en cualquier circunstancia, dejando a los órganos de línea, muchas veces, imposibilitados para resolver problemas concretos. En resumen las características fundamentales del modelo de gestión tradicional son: Municipalidad enmarcada en cumplir funciones burocráticas. Prioriza el funcionamiento de la administración municipal antes que la prestación de los servicios. Ejecuta los ingresos recaudados “hasta donde alcance”. Se sostienen niveles de gasto de funcionamiento creciente y la inversión es residual. Se mantienen esquemas de prestación directa de servicios públicos. Excesivo énfasis en los procedimientos y las normas. Control sobre legalidad del trámite. Organización estática. Logro depende de calidad de las normas. Frente a ese modelo, por demás ineficiente, hoy existe un nuevo enfoque gerencial de la gestión de las finanzas municipales, que implica una concepción empresarial y más dinámica de la gestión financiera para poder superar las trabas del modelo tradicional. Este nuevo modelo ayuda a los municipios a ser creativos en la búsqueda de nuevas y mejores formas de financiamiento y fuentes de ingresos que provengan de la explotación y desarrollo de sus propias capacidades y potencialidades como territorio. El enfoque moderno consiste en asumir que la tarea central de la municipalidad es estar al servicio de los problemas concretos de los vecinos; es decir, buscar el desarrollo local y, en este marco, proveer de los servicios básicos. En este caso, la administración se dinamiza por objetivos, adaptando estos al marco legal, sin que éste se convierta en una traba para su accionar. 15 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Para este nuevo enfoque se requiere contar con instrumentos de gestión modernos que sean elaborados en función a los nuevos conceptos de gerencia, calidad total y eficiencia sin que por ello se convierta en una institución ajena a las necesidades de la población. Por tanto debe ser una gestión abierta a la participación. Este enfoque ayuda a cimentar los ingresos municipales porque la población asumirá un compromiso real cuando perciba que la Municipalidad sí está interesada en atenderlo, resolver sus problemas y promover el desarrollo del territorio. Las principales características del nuevo enfoque gerencial de las finanzas municipales son: Orientar la municipalidad a resolver problemas con inteligencia y conocimiento de su complejidad Fijar los objetivos, metas y estrategias para impulsar el desarrollo municipal Adoptar enfoques que faciliten la rápida identificación y solución de los problemas prioritarios, en cada uno de los servicios que son responsabilidad de los entes locales Asumir la administración de los recursos y prestación de los servicios con criterios de calidad empresarial Generar los ingresos que necesita produciendo los recursos necesarios para el desarrollo Maximizar los recursos para inversión y reducir el gasto de funcionamiento a niveles de eficiencia Garantizar la prestación de los servicios públicos, aunque la provisión esté en otros Enfatizar en los objetivos y las estrategias de gestión de desarrollo local Controlar y evaluar los logros de resultados obtenidos. Estos logros dependerán de la capacidad creativa de la gente de la localidad Realizar procesos administrativos eficientes y rápidos a través de su organización dinámica y flexible Determinar participativamente la orientación del desarrollo municipal Cuadro No 1: Comparación entre el enfoque tradicional y moderno de las Finanzas Enfoque Tradicional Enfoque moderno 16 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba  Tradicionalmente las finanzas se han ocupado de la obtención más económica de los fondos.  Es básicamente un enfoque externo preocupado por las grandes decisiones en grandes momentos.  Las finanzas tienen un carácter básicamente descriptivo, se ocupa de explicar cómo eran las cosas.  Las finanzas también se ocupan de la aplicación de los fondos  Se tiene una visión del día a día, un enfoque interno. No solo toma en cuenta los grandes momentos sino la administración diaria.  Tienen un carácter normativo, no se preocupan solo del ser sino del deber ser. (Por ej. ¿Cuál debería ser la política de financiamiento más adecuada?) Fuente: Elaboración Propia. Se debe administrar el municipio de la misma forma que un buen gerente lo hace; en función de saber poner todas las condiciones adversas a su favor para lograr los objetivos que ha trazado para su entidad. 1.2.1- Necesidad de un enfoque de administración gerencial de las finanzas. La clave para gestionar operativamente las organizaciones está en su sistematización. Cuando hablamos de sistemas de gestión, esencialmente son los procesos racionales de gestión de una determinada actividad y a los elementos que confluyen en esos procesos para hacerlos posibles; elementos que es necesario planificar, organizar, dirigir, controlar y evaluar adecuadamente para alcanzar los fines propuestos. Una de las actividades esenciales en la gestión de las organizaciones es la económico-financiera que responde a una premisa fundamental: los objetivos económico-financieros de las organizaciones se orientan a generar la suficiente rentabilidad y liquidez para garantizar su competitividad, su continuidad y su desarrollo. La gestión económica persigue el objetivo de la rentabilidad, y la gestión financiera el de la liquidez, a través del control y dominio de las variables claves que afectan a todas las áreas de la organización. Además, la gestión económico-financiera puede resultar esencial si afecta a la estructura del sector en el que opera la organización o a sus ventajas competitivas y, por tanto, condicionar su estrategia. 17 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba La gestión económico-financiera en las organizaciones es fundamental para la generación de valor. De ahí la importancia de la adecuada planificación, organización, dirección, control y evaluación de la misma. Si se compara la administración del municipio a la de una empresa se observa que el enfoque de administración regularmente utilizado no considera factor importante la gestión económica financiera y los instrumentos de análisis que la acompañan. El municipio puede verse como una empresa, aunque de características extremadamente complejas por converger hacia ella problemas totalmente diversos. Interactúa además en un contexto más amplio que sus propios límites territoriales en el cual se producen fenómenos tecnológicos, económicos, políticos y sociales que lo afectan directa o indirectamente. Aunque los bienes y servicios públicos que ofertan las municipalidades no presentan una demanda claramente revelada en un mercado, deben ser organizados de acuerdo a criterios de eficiencia y eficacia. Se espera que la gestión financiera pase a ocupar un lugar cada vez más relevante en la política económica de las municipalidades debido principalmente a las crecientes actividades que éstas tienen y los cada vez mayores costos de mantenimiento de las inversiones, lo cual involucra un crecimiento y complejidad de los flujos monetarios que acompañan a dichas actividades. Las fuerzas de cambio empujan al municipio hacia la necesidad de enfocar desde otro plano su accionar. Básicamente se impone construir un municipio moderno y para ello es necesario que, los dirigentes políticos y los funcionarios técnicos, adopten una postura que complemente el tradicional enfoque legalista. El enfoque gerencial de las finanzas municipales se centra en el desarrollo de instrumentos para el análisis y toma de decisiones tendientes al logro de objetivos concretos y no meramente del cumplimiento de normas legales de procedimiento. Se trata que el gobierno municipal sea un proceso creativo que se adapte a la crisis antes señalada. 1.2.2- Indicadores principales para el análisis de la gestión económica financiera municipal Los mecanismos utilizados usualmente para evaluar y controlar las operaciones de los gobiernos locales se basan, en general, en datos aportados por los resultados financieros de la acción de gobierno. Esto resulta insuficiente a la hora de valorar la 18 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba efectividad de la gestión económica financiera que enfrentan todos los niveles de gobierno. En el contexto actual la responsabilidad de los gobiernos municipales va más allá del cumplimiento de normas legales y de la reducción del déficit, hoy se relaciona además con la capacidad de los gobiernos locales para fomentar y convertirse en motor impulsor del desarrollo local de los propios municipios. En la aplicación de un enfoque gerencial para el manejo de las finanzas municipales se hace necesario el empleo de herramientas y procedimientos modernos de análisis. En este sentido, es necesario apoyarse en el análisis financiero para buscar e identificar las causas y efectos de una determinada situación de las finanzas municipales que permita una adecuada toma de decisiones, que a su vez se canalice en una mejora de las condiciones de calidad de vida de la localidad y el alcance de un mayor desarrollo. Gráfico No. 1: Proceso de aplicación del enfoque gerencial a las finanzas municipales. Fuente: Elaboración propia. Como todo proceso de análisis, el análisis financiero examina, evalúa, compara y estudia la situación financiera de una entidad o territorio utilizando, para ello, un conjunto de instrumentos y criterios propios, con dos propósitos principales: - Establecer el efecto de cambios o decisiones, internos o externos sobre situaciones futuras. - Identificar las causas, internas o externas que han determinado la situación actual de la entidad. 19 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Con este objetivo se puede orientar el análisis financiero a lograr condiciones de solvencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad que deben caracterizar una buena gestión financiera. Serviría además, como referencia para realizar una evaluación rápida del estado de las finanzas municipales y de los factores que las están afectando, un sistema de indicadores para medir la gestión financiera y el desempeño de los gobiernos locales, mediante el cálculo entre valores financieros y relaciones con variables de gestión y resultados. Existe un gran catálogo de posibles indicadores, que básicamente analizan aspectos tales como eficiencia, eficacia, efectividad, comparación y resultados, entre otros. Para los gobiernos locales existen obstáculos importantes en la determinación de indicadores, como por ejemplo la disponibilidad de información, tanto de su propia práctica como de otras localidades a fin de realizar comparaciones. Además de precisamente, poder realizar comparaciones válidas ya que los mismos factores sociales, políticos y económicos alteran la validez de las comparaciones. En el sector público, medir el desempeño en base a los resultados no es tan sencillo como en el sector privado, por las características sociales de su accionar. Sin embargo, es posible construir algunos indicadores y compararlos con los de otras municipalidades en el país, o en el exterior, tomando en cuenta las diferencias relativas. 1.3- Gestión económica – financiera para el desarrollo municipal en Cuba A partir del Triunfo de la Revolución se hace necesario la introducción e implementación de una gestión efectiva que respondiera a los intereses del gobierno socialista y erradicara los conceptos y estructuras pertenecientes al modelo capitalista. Según Víctor Figueroa9 el análisis de los sistemas de gestión financiera se puede enmarcar en varios periodos partiendo “de dos pilares: el balance económico y político-ideológico interno y el macro escenario mundial”, cuestiones estas que afectan la política económica influyendo en su evolución. 1.3.1- Evolución de los sistemas de gestión en Cuba a partir del Triunfo de la Revolución. 9 Figueroa Albelo, Víctor. “Ensayos de economía política en la transición extraordinaria al socialismo”. 20 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba La primera etapa, desde la instauración del gobierno revolucionario cubano, se encuentra entre los años 1963 y 1967 donde sus rasgos más importantes son la reestructuración de las relaciones de propiedad y la búsqueda y aplicación de mecanismos de dirección y gestión apropiados. De esta problemática surgieron dos modelos de gestión: el sistema presupuestario de financiamiento, defendido y aplicado por el Che en la industria, y el de cálculo económico o autofinanciamiento, que reproducía el esquema euro soviético, en la agricultura estatal fundamentalmente, junto a la planificación administrativa centralizada, prosperó el burocratismo y sus métodos al punto de infectar el cuerpo social. Finalmente se implantó una mezcla de estos dos modelos la cual supuso violentar la lógica y la evolución de la estructura socioeconómica de la transición, acelerando los cambios estructurales y de conciencia, lo que conducía a acciones que se apartaban de las leyes económicas objetivas que causarían serios trastornos al desempeño económico. La segunda etapa se enmarca en el periodo 1967 a 1970 donde la lucha contra el burocratismo implantado en la etapa inmediata anterior en que funcionaron dos sistemas de gestión enlazó perfectamente con la tesis de la naturalización de las relaciones económicas. En esta nueva línea de acción las funciones de la contabilidad, los costos, las finanzas y otros instrumentos valorativos se encontraron obsoletos; el control de los gastos se basaría en unidades naturales de tiempo o peso. Esta es la fuente y origen del llamado sistema de Registro Económico que se apartaba del Sistema Presupuestario del Che y del Cálculo Económico. En la etapa posterior de 1971 a 1974 se comienza la rectificación de errores cometidos: restañar las imperfecciones ocurridas, ajustando las metas de la estrategia de desarrollo del período precedente, preparar las condiciones para asimilar un nuevo sistema de dirección y planificación, diseñar una nueva estrategia de desarrollo, rectificar la política agro campesina e integrar a Cuba al CAME. Por último comienza la etapa de 1975 a 1989 caracterizada por los acuerdos y resoluciones del I Congreso del PCC en 1975. Se introduce un sistema de dirección de la economía que reconoce las relaciones monetario-mercantiles y el autofinanciamiento restringido. Además se inicia la institucionalización del país con la Constitución de la República de 1976, la división político-administrativa, la creación del Poder Popular y la reorganización del aparato central del Estado. 21 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Comienza la etapa actual a partir de abril de 1999, como consecuencia de la situación económica, financiera y social existente en el país se aprueba el Decreto-Ley No. 192, de la Administración Financiera del Estado10, cuyo objetivo principal es imprimir un mayor grado de transparencia, ordenamiento y de organización a todo el proceso de planificación, ejecución y control de los recursos financieros públicos, en función de las metas y políticas trazadas por el Estado. En general, la administración financiera del estado se encarga del establecimiento de principios, normas y sistemas para generar recursos financieros públicos y a su vez canalizar su utilización en la forma más óptima y eficiente para el cumplimiento de las políticas, programas y prestación de los servicios del Estado, es decir de las entidades del sector público. Para lograr este objetivo se desarrollan sistemas de información, que se caractericen por brindar una información oportuna, confiable y homogénea sobre el comportamiento de las finanzas públicas. Las disposiciones recogidas en este decreto se aplican a todas las áreas del sector público y a todos sus niveles, además, las normas establecidas en el mismo en relación a la rendición de cuentas de los resultados de su gestión u otras, son de aplicación a todas las entidades no pertenecientes al sector público que estén vinculadas el presupuesto mediante el otorgamiento de subsidios, ayuda económica, subvenciones, ventajas o exenciones, que hayan obtenido concesiones públicas por parte del estado o recursos provenientes de capital estatal, así como en lo referido a las obligaciones con el presupuesto que estas entidades deban realizar. El Ministerio de Finanzas y Precios es el organismo rector y coordinador de los sistemas que integran la Administración Financiera en Cuba11 que se define como “el conjunto de principios, normas, sistemas, instituciones y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos financieros públicos y su aplicación a la consecución de los objetivos del Estado, procurando la satisfacción de las necesidades colectivas de la sociedad”12. Los siguientes sistemas componen la administración financiera del estado cubano:  Sistema Tributario: este sistema está conformado por impuestos, tasas y contribuciones, así como por las normas generales y los procedimientos 10 Sustituye a la Ley No. 29, Ley Orgánica del Presupuesto del Estado vigente desde 1980 y que resultaba obsoleta al no dar respuesta a las condiciones actuales de la economía, en general, y de las finanzas en particular. 11 Decreto Ley No. 192 de 1999. De la Administración Financiera del Estado. Artículo 4. P. 2 12 Decreto Ley 192 de 1999 Ley de la Administración Financiera del Estado. Artículo 1, p1. 22 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba administrativos del mismo. El sistema tributario no está expresamente regulado por el Decreto-Ley 192, sino en legislaciones especiales. La Ley Nº 73 del Sistema Tributario, de fecha 4 de agosto de 1994, que es el régimen general tributario; medida adoptada como parte de la estrategia para revertir el profundo desequilibrio financiero por el que atravesaba la economía cubana. Además hay regímenes tributarios especiales, tales como el de la inversión extranjera, de las zonas francas, parques industriales y el establecido referente a las concesiones mineras. Así como el Decreto-Ley No. 69 de las Normas Generales y de los Procedimientos Tributarios, aprobada en enero de 1997.  Sistema Presupuestario: está compuesto por los diferentes presupuestos, recursos financieros y gastos del Estado, las normas y procedimientos para la elaboración, ejecución y control de los diferentes presupuestos, así como entidades responsables de los mismos. En la actualidad, presenta avances al tener como antecedente una cultura desarrollada en esta materia heredada de la aplicación de la anterior Ley Orgánica del Sistema Presupuestario del Estado.  Sistema de Crédito Público13: es el conjunto de principios normas, organismos y recursos que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento y que implican un endeudamiento para él. Aunque el Decreto-Ley establece el marco legal para su implantación, el Sistema del Crédito Público entendido como el conjunto de principios, normas, instituciones y procedimientos que permiten al Estado endeudarse con el fin de cubrir sus necesidades de recursos, se continúan los estudios sobre este tema.  Sistema de Tesorería: está compuesto por el conjunto de principios, instituciones, normas, recursos y procedimientos que intervienen en el proceso de recaudación y depósito de los recursos financieros y en los pagos que configuran el flujo de fondos del sector público, en sus operaciones entre sí y con entidades de otros sectores de la economía, así como en la custodia de las disponibilidades que se generen. Sobre este sistema debe destacarse que su implementación se ha impulsado no solo por la necesidad de una administración financiera eficiente, que incluya el flujo de fondos, sino por la reforma del sistema bancario del país, lo que ha obligado a trabajar aceleradamente en la aplicación de determinados principios de tesorería, que son los cimientos del Sistema de Tesorería que se aplican en el país. 13 El crédito Público es la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objetivo de captar medios de financiamiento internos y externos. 23 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba  Sistema de Contabilidad Gubernamental: el mismo establece el plan de cuentas único y el conjunto de normas, principios y procedimientos para la recopilación, valuación, procesamiento y posterior exposición de los hechos que caracterizan la actividad económica - financiera del sector público. Paralelamente se trabaja en dicho Sistema de Contabilidad Gubernamental encargado de la recopilación, valuación, procesamiento y exposición de los hechos económico-financieros que tienen lugar tanto en el sistema presupuestario, de tesorería, del crédito público, como en las empresas y unidades presupuestadas. Hasta este momento se ha implantado la contabilidad de las unidades presupuestadas, estableciendo el control patrimonial y presupuestario, bases para conocer la eficiencia y economía de la gestión del gasto público y la correcta ejecución de los fondos asignados por el Presupuesto del Estado y se trabaja en cada uno de los procesos identificados en la Administración Financiera del Estado. 1.3.2- Estructura de las finanzas municipales en Cuba. Principales ingresos y fuentes de financiamientos Dentro de los presupuestos locales se encuentra una gran parte de las actividades socioculturales que brindan los servicios básicos a la población: educación preescolar, primaria y media, salud pública, asistencia social, servicios comunales, actividades culturales, deportivas y recreativas, y las de funcionamiento de los órganos locales de gobierno. Los presupuestos de las provincias y de los municipios en Cuba, en la actualidad, pueden nutrirse de las siguientes fuentes de recursos financieros. a) Ingresos Cedidos: Provienen de los recursos que aportan las entidades de subordinación local y otros que por su procedencia están asociados a una erogación que tuvo o tiene que realizar la localidad. Por ejemplo, el Impuesto sobre la Fuerza de Trabajo, que se cede totalmente a los presupuestos locales, con independencia de la subordinación del contribuyente, ya que es en la localidad donde se formó y se atiende al trabajador y su familia. b) Participación en ingresos del Presupuesto Central (Ingresos participativos): Son ingresos que corresponden al Presupuesto Central y se otorga un tanto por ciento de participación de los recaudados en la localidad, de los cuales la participación se autoriza del Impuesto sobre Utilidades de las empresas de subordinación nacional y de determinados productos del Impuesto sobre las Ventas y de Circulación. 24 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Los ingresos participativos cumplen dos propósitos: Por un lado, lograr una redistribución más equitativa de los recursos, en función del desarrollo alcanzado en cada territorio y en correspondencia con la infraestructura económica. Ello significa que las provincias y municipios de mayor desarrollo reciben un tanto por ciento de participación menor y viceversa. Por otro lado, interesar a las autoridades del territorio a ejercer una acción efectiva sobre entidades que, aunque no son administradas por ellos, mediante un funcionamiento más eficiente, podrán realizar contribuciones mayores al territorio donde están ubicadas geográficamente c) Transferencias directas: Son las subvenciones que se otorgan, con cargo al Presupuesto Central, a los presupuestos provinciales o con cargo al Presupuesto de la Provincia a los presupuestos municipales que comprenden las transferencias generales o de nivelación y las transferencias de destino específico. Las transferencias generales o de nivelación a los presupuestos locales es la transferencia directa que tiene como objetivo equilibrar las capacidades fiscales entre provincias y municipios y no están dirigidas a financiar gasto alguno en particular. Las transferencias de destino específico: transferencia directa destinada a financiar un gasto en particular, la que se utiliza solo para los fines que fueron otorgadas y están sujetas al control del nivel otorgante. El progreso de un proceso de desarrollo local requiere de una nueva estrategia en la obtención y utilización de las fuentes de financiamiento existentes que permitan maximizar el aprovechamiento de las mismas y además, de la creación de nuevas y modernas fuentes de recursos financieros. A continuación se mencionan algunas de las fuentes tradicionales de financiamiento y otras propuestas de modernización de las mismas, que podrían resultar provechosas en la consecución del objetivo descrito. Así: La tributación municipal: Es la base en la cual se sostienen las finanzas municipales y su autonomía. Siendo esta la mayor fuente de financiamiento, los municipios deben desarrollar un modelo propio, sustentado principalmente en el autofinanciamiento por medio de su propia recaudación, en este modelo se les debe asignar a los municipios un papel más activo que el ser meramente ejecutores del gasto público. Esta fuente debe incluir la posibilidad de 25 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba modificación del régimen impositivo, por ejemplo a través de la aprobación mediante acuerdo municipal de una nueva base impositiva en base a las condiciones sociales y económicas del municipio. En la composición de los ingresos derivados del sistema impositivo se deben buscar fuentes de impuestos que sean dinámicos, flotantes, o sea, que crezcan con la actividad económica, y estables; con bases diversificadas que se ajusten a las realidades de cada localidad. Las transferencias del gobierno central: Las transferencias son necesarias y están contempladas en el Decreto Ley 192 de la Administración Financiera del Estado, sin embargo dependiendo de la forma en que se administren pueden también tener efectos negativos en los municipios creando dependencia económica y atentando contra la autonomía municipal en la medida que los fondos transferidos por el gobierno central a las municipalidades, sean distribuidos de forma facultativa o destinados a fines específicos. De aquí se deriva la necesidad de definir criterios claros y objetivos de la distribución de las transferencias, para evitar algunas cuestiones negativas tales como la desmotivación de las municipalidades por la recaudación de tributos y la disminución de la participación ciudadana en la gestión municipal. La Autogestión Municipal: Se logra mediante el establecimiento de relaciones de cooperación con individuos u organizaciones con el fin de desarrollar acciones, proyectos y programas dirigidos a resolver necesidades comunitarias. Algunos métodos utilizados para recaudar fondos son: solicitud de donaciones, alianzas estratégicas con organizaciones públicas y privadas, desarrollo de proyectos (creación de un producto u oferta de un servicio), entre otras. Los proyectos nuevos surgidos de las iniciativas locales de desarrollo u otras fuentes: Según su propia definición los proyectos pretenden incidir en las transformaciones estructurales de la institucionalidad, la economía, la cultura y la sociedad en general, con el fin de mejorar las condiciones de vida de todas las personas, sus resultados podrían medirse en términos de bienestar, igualdad de oportunidades y equidad para todas las personas implicadas; incidiendo positivamente en la calidad de vida de la comunidad. Los proyectos que se propongan se realizarán sobre la base de las potencialidades de cada territorio, nunca en detrimento de lo que hoy ya se entrega al Balance Nacional, al servicio que se presta, la producción que ya se exporte o que sustituye una importación, siempre estará por encima de lo que actualmente se logra, ya sea con la implementación de un nuevo sistema o la combinación de varios. 26 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba La reorganización del destino de los ingresos de proyectos existentes: Buscando la vía de lograr más eficiencia y calidad de los productos o servicios generados. Revisados los aspectos teóricos y lo fundamentos que sustentan la gestión económica financiera municipal para el desarrollo a escala internacional y en Cuba, se procede a sustentar la propuesta de las bases generales y su organización de la IDM, en los municipios cubanos. CAPÍTULO II: PROPUESTA DE LAS BASES GENERALES PARA LA GESTIÓN ECONÓMICA FINANCIERA DE LA INICIATIVA PARA EL DESRROLLO MUNICIPAL (IDM). EL CASO DE ESTUDIO DE LAS MUNICIPALIDADES DE LA PROVINCIA DE VILLA CLARA. Introducción El siguiente capítulo se enmarca en la propuesta esencial de cuáles serán las bases generales de organización, y para el funcionamiento, del sistema que se propondrá para la gestión económica financiera de la iniciativa para el desarrollo municipal (IDM) en la aplicación que se estudia por las autoridades locales de la provincia de Villa Clara. La propuesta se basa en el establecimiento de los objetivos generales del sistema, sus formas de funcionamiento establecidas a través de los principios, las variables, los subsistemas y los indicadores para la evaluación económica financiera; de la gestión municipal en la provincia de Villa Clara. Se partirá de un diagnóstico de la situación actual en la provincia y sus municipios que detecte las principales cuestiones que frenan el desarrollo local de los territorios en Villa Clara y en Cuba. Se escoge la provincia de Villa Clara como piloto para establecer los análisis que de algún modo puedan replicarse, en sentido general a otras localidades de Cuba. En los análisis que se exponen a continuación, se toman en cuenta, los estudios e informes 27 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba brindados por las instituciones y organizaciones de gobierno, tanto de la provincia villaclareña, como de Cuba; considerándolos como parte de fuentes de investigación primaria importantes para consolidar esta investigación. Además, se conjuga la información anterior con los resultados de otros estudios de maestrías realizados y validados en municipios de la provincia de Villa Clara y de desarrollo local en Cuba.14 2.1- Diagnóstico de general de la situación actual en las municipalidades en Cuba. Cuba se rige por un sistema de propiedad socialista del pueblo sobre lo medios fundamentales de producción y al igual que otros estados en el mundo, organiza, planifica, dirige y controla la actividad financiera enfocada a la obtención de recursos que permitan satisfacer las necesidades de la sociedad cubana. El órgano rector de la actividad financiera del estado es el Ministerio de Finanzas y Precios y las direcciones de Finanzas y Precios de los órganos locales del Poder Popular. El Estado Cubano tiene una economía planificada centralmente sin embargo en los procesos de descentralización iniciados principalmente en los años 90 y a raíz de la situación económica, social y política, se nota un retraso sobre todo en el aspecto fiscal. Esto ha traído como consecuencia el innegable empobrecimiento del proceso de desarrollo local ya que es a nivel de las municipalidades donde mayor grado de centralización existe. Son pocos los elementos que pueden variar a nivel municipal. En algunos estudios realizados15 saltan a la vista algunas de las cuestiones más importantes que frenan el desarrollo local de los territorios en Cuba y en consecuencia de todo el país, dejando de aprovechar oportunidades de obtención de ganancias y recursos para el financiamiento de las actividades de desarrollo social, económico y financiero. Podemos ver que: 1. Existe una falta de correspondencia entre los recursos que se pueden generar en el municipio y las responsabilidades de gasto que se le otorgan. 2. Se ha evidenciado el traspaso de empresas rentables de subordinación municipal a la provincial. 14 Ver en bibliografía citada los estudios de Pérez Piñeiro, T. y Ledesma ZM. (tutora) “Procedimiento para perfeccionar la administración financiera en el municipio de Sagua la Grande”, Tesis en opción al grado de Master, UCLV, 2009; y a Fajardo Nápoles, Luisa. “Los procesos descentralizadores derivados de la Reforma Económica de los 90 y su influencia en el desarrollo local en Cuba”, Tesis en opción al grado de Master, UCLV, 2008. 15 Idem 28 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba 3. Los ingresos que se recaudan en divisa y tienen un destino municipal, como las cuotas mensuales de algunas actividades por cuenta propia, tasa por radicación de anuncios y propaganda comercial, no quedan realmente a disposición del gobierno municipal, recibiendo este, realmente el contravalor, es decir, su equivalente en moneda nacional al tipo de cambio oficial (1 por 1) afectando con ello la disponibilidad de recursos financieros en CUC en el nivel local. 4. Existen directivas ministeriales que prohíben el cobro de algunos servicios en el nivel municipal, por ejemplo: actividades culturales como las ofrecidas en museos y galerías de arte, sin embargo, esto no se aplica a los otros dos niveles de gobierno. Existe además un conjunto de actividades que pueden ser cobradas y aun cuando este ingreso no sea significativo puede ayudar a la prestación de las mismas. Estas posibles actividades referidas se prestan además en servicios comunales, deporte y ciencia. 5. Existe poca flexibilidad relativa a la posibilidad existente en el municipio de poder decidir el establecimiento de algunos servicios que le permitan extender su oferta y a la vez aumentar sus propios recursos financieros, lo que afecta el proceso de descentralización vía gasto y vía ingreso. 6. Ausencia de facultades para decidir en relación con las inversiones, ya que a nivel municipal se realiza la propuesta, se argumenta y recoge en el anteproyecto del presupuesto, pero se decide su ejecución en el nivel provincial o central. 7. El pago por el uso de los recursos naturales aunque se encuentre en el territorio de un municipio, pasa directamente al Presupuesto Central por considerarse parte del patrimonio del país. 8. El municipio carece de facultades legislativas para crear impuestos, tasas, contribuciones, en tanto corresponde al centro determinar los tipos impositivos, contribuciones, los plazos de aportes, etc.16 9. Situación de la subordinación de las empresas a nivel nacional y provincial. Los ingresos al municipio de estas empresas se limitan a la referida contribución por el uso de la fuerza de trabajo. Las empresas de subordinación nacional que por el tipo de objeto social que tienen explotan importantes recursos naturales 16 Coello Caballero Idania, Miranda López Manuel, Política y Descentralización Fiscal en Cuba, Material en Soporte Digital. UH. 29 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba del municipio (la tierra, el agua, bosques) y la infraestructura, no realizan ningún pago al municipio por su uso, sino al Presupuesto Central. 10. Las prioridades para las inversiones no se definen en el municipio, sino en la provincia y a nivel central, (los municipios no participan en su determinación). Los procesos de descentralización, en el ámbito municipal, encuentran su base teórica en las ventajas comparativas que poseen los gobiernos locales, en términos de eficiencia y suministro de bienes públicos. Al estar más cerca de los beneficiarios tienen mayor precisión en la estimación de sus demandas y en la posibilidad de control en la calidad de las prestaciones. Este proceso de cambio, requiere definir un nuevo marco para las relaciones entre los niveles de gobierno, tanto en lo referente a los gastos a cargo de cada uno como de los recursos. Implica por lo tanto una redefinición de la autonomía municipal, del rol del municipio frente a la comunidad y de la complementación entre los distintos niveles de gobierno, así como también adoptar nuevos mecanismos de gestión para encarar las nuevas funciones. Con el fin de superar estas situaciones se propone en todos los niveles la adopción de un enfoque gerencial de las finanzas municipales que complemente el tradicional enfoque legalista dentro del cual el Estado, como componente principal del sistema político y actor fundamental en el alcance del equilibrio del mercado de oferentes y demandantes, en el igual desarrollo de su territorio y además ente regulador de las relaciones económicas, políticas y sociales a través de normas y leyes, juega un papel fundamental. No significa que en el manejo de los municipios se abandone el fin social para convertirse en una entidad rentable, sino tratar de que deje de ser una entidad deficitaria por naturaleza y obtenga rendimientos mediante la productividad de sus propios recursos y potencialidades. Esto se traducirá en una optimización del uso de recursos a fin de lograr el máximo bienestar a sus habitantes con el mínimo costo, además de aprovechar las ventajas comparativas de los municipios con el fin de liberar al Estado de una pesada carga que por el propio desarrollo del contexto actual es imposible mantener. El enfoque tradicional de las finanzas municipales configura un esquema que limita la posibilidad de asignar eficientemente los recursos y prestar eficientemente los servicios. El enfoque gerencial, implica ante todo un cambio de actitud ante la gestión pública. Busca desarrollar instrumentos dirigidos al logro de objetivos y resolución de problemas de forma eficiente que permita el desarrollo local de los territorios en todos los niveles. 30 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba 2.1.1- Sistema de gestión económico financiero gubernamental municipal cubano. Características generales. Surgimiento de la Iniciativa para el Desarrollo Municipal (IDM). El sistema de gestión económico – financiera que se propone está sustentado en el análisis de la realidad de la administración pública cubana y pretende lograr objetivos precisos que se enunciarán a continuación y que a su vez se encuentran en absoluta correspondencia con los objetivos del Decreto - Ley Nº. 192 de la Administración Financiera de Estado del año 1999. Estos objetivos son los siguientes: Lograr que la gestión del área se realice con economía, eficiencia y eficacia. Generar información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público para la toma de decisiones. Interrelacionar los sistemas de administración financiera con los de control interno y externo con la finalidad de facilitar la eficacia de éstos. Realizar la gestión de los recursos públicos en un marco de absoluta transparencia. Este sistema, intenta contribuir a lograr una Administración Pública con capacidad para instrumentar eficientemente las decisiones del Estado, así como funcionarios públicos capacitados y comprometidos con la tarea de alcanzar el bienestar general de la sociedad. En el Capítulo II de la presente investigación se muestra el marco conceptual y los aspectos organizativos y metodológicos básicos del modelo, así como las bases generales y los principios, variables e indicadores de evaluación, en lo cuáles está sustentado. Además, se plantean los subsistemas que deben componer este sistema y el enfoque metodológico básico de los diseños a desarrollar y, para cada subsistema, los aspectos conceptuales generales del mismo, así como, las principales actividades de reforma que se realizarán en su ámbito. Dentro del sector público cubano pueden distinguirse áreas de administración financiera, tales como la Administración Central, conformada por los: órganos (excepto los locales) y organismos, unidades presupuestadas y otras entidades subordinadas a la Administración Central del Estado; uniones, empresas del Estado y cualquier otra 31 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba entidad empresarial estatal; y la administración local, conformada por los órganos provinciales y municipales del Poder Popular, las direcciones administrativas, las empresas y unidades presupuestadas subordinadas a los Órganos Locales del Poder Popular (OLPP). Las IDM en Cuba surgen dada la idea propuesta de la máxima dirección del país que plantea la necesidad de lograr movilizar los recursos y las fuerzas de los territorios, para incrementar las producciones e identificar las acciones que puedan generar ingresos y sustituir importaciones, con un nuevo enfoque de desarrollo para la solución de los problemas locales y una participación más directa de los gobiernos en su propia gestión. Las IDM constituyen actos de proposición o acciones específicas llevadas a cabo por los Organismos de la Administración Central del Estado (OACE), el gobierno, las uniones empresariales y grupos comunitarios, cuyo objetivo fundamental es generar logros económicos y de empleo en un área específica. Es un proceso de toma de decisión que demanda cooperación entre los actores y que tiene por objeto lograr fines que contribuyan a mejorar la calidad de vida y ampliar las oportunidades de desarrollo en un municipio, en aras de alcanzar un cambio social sostenido, el progreso permanente del territorio, la localidad y de cada uno de los individuos que la habitan. Para desarrollar las IDM comienzan a plantearse como necesarias, y guiados por el MEP, junto a los OLPP de las provincias y Municipios y los Organismos de la Administración Central del Estado (OACE) cubanos, ideas plataformas que plantean innovaciones, tales como: Instrumentar esquemas de autofinanciamiento para los principales organismos generadores de divisas, con vistas a propiciar una mayor flexibilidad en su gestión. Revertir la actual dependencia de las importaciones, particularmente de alimentos. Actos de proposición o acciones específicas llevadas a cabo por los OACE, los Gobierno locales, las uniones empresariales y grupos comunitarios, cuyo objetivo fundamental es el de generar logros económicos y de empleo de fuerza de trabajo, en un área específica. 32 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Es un proceso de toma de decisión que demanda cooperación entre diferentes actores17 y que tiene por objeto lograr fines que contribuyan a mejorar la calidad de vida y ampliar las oportunidades de desarrollo en un municipio, en aras de alcanzar un cambio social sostenido, el progreso permanente del territorio, la localidad y de cada uno de los individuos que la habitan. En principio se plantea que el sistema no deba incluir modificaciones al sistema tributario como campo de acción primario, donde se ejecutará la reforma, dado que se considera que por su especificidad técnica y jurídica, debe ser tratada en forma independiente, sin descuidar por ello la interrelación de éste con los recursos financieros y el resto de los subsistemas que lo componen. 2.2- Bases generales que sustentan el sistema de administración para la gestión de las IDM. El Caso de estudio de los municipios de la provincia de Villa Clara. Las IDM se sustentarán en la autogestión municipal. Lo que constituye que el sistema debe permitir la instrumentación de esquemas de autofinanciamiento para los principales organismos generadores de divisas, con vistas a propiciar una mayor flexibilidad en su gestión y lograr movilizar los recursos y las fuerzas del territorio, para incrementar las producciones e identificar las acciones que puedan generar ingresos y sustituir importaciones, con un nuevo enfoque de desarrollo para la solución de los problemas locales y una participación más directa de los gobiernos en su propia gestión. Cada municipio debe verse como un gestor del desarrollo de la localidad en la que está enmarcado. El “gerente municipal” debe hacer converger las diferentes fuerzas políticas en torno a aquellos objetivos que representen el máximo de beneficio, con el mínimo de costos posibles para la comunidad, determinar la orientación del desarrollo municipal, definir las directrices que guíen las diferentes acciones en desarrollo que tengan que ser programadas, fijar de objetivos, metas y estrategias para impulsar el desarrollo municipal y planificar y programar la inversión municipal. Un buen “gerente”, será aquel que sabe poner todas las condiciones adversas a su favor para lograr los objetivos que ha trazado para su entidad. Éstos constituirán los objetivos esenciales del sistema de bases generales a proponer. La propuesta específica de los elementos generales que debe contener el sistema de administración general para las IDM a partir de esta 17 OLPP de las provincias y Municipios y los OACE, Centros de estudio y de Investigación de las Universidades cubanas, ANEC, entre otros. 33 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba investigación desarrollada se resumen en: las generalidades que lo sustentan; los principios económicos financieros que lo deben regir; los subsistemas que lo deben conformar; la propuesta de un sistema de indicadores para la evaluación de la gestión económico financiera; y la validación de la aplicación de la propuesta, que se desarrollarán a continuación, en los epígrafes siguientes de la investigación. 2.2.1- Principios económicos financieros que deben regir el sistema económico financiero de las IDM El sistema que se propone se basará en los siguientes principios: - Interrelación entre los sistemas: Está plenamente demostrada en la realidad la estrecha relación existente entre los sistemas que integran la administración financiera gubernamental. El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de cada sistema se halla directamente influido por los sistemas vinculados. Constituyen una cadena cuyo nivel de desarrollo está determinado por los avances alcanzados en el sistema menos estructurado. Por lo tanto, las características con que se encare la modificación de uno de ellos condicionan necesariamente a los restantes. La interrelación de las metodologías, normas y procedimientos es un requisito necesario e imprescindible para el desarrollo de sistemas integrados de información de la gestión financiera pública, base fundamental para la toma de decisiones a fin de lograr el funcionamiento eficiente del aparato administrativo público. - Centralización normativa y descentralización operativa. Los conceptos de centralización y descentralización no son contrapuestos, sino más bien complementarios. En un sistema adecuadamente estructurado es necesario lograr un adecuado equilibrio entre las funciones que deben estar centralizadas y las que deben estar descentralizadas. La centralización implica dar orientación e integrar, desde el punto de vista de políticas, normas y procedimientos, el funcionamiento de cada uno de los sistemas. La descentralización se basa, a su vez, en que la administración de los mismos, para que sea eficiente y eficaz, debe ejecutarse en cada una de las instituciones públicas. 34 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba En términos concretos, la centralización normativa en el ámbito de cada uno de los sistemas de la administración financiera significa: - Definición de políticas generales que enmarquen el funcionamiento de cada uno de ellos. - Elaboración y aplicación de normas, metodologías y procedimientos generales y comunes que regulen la operación de cada sistema, sin perjuicio de las adaptaciones que deban realizarse, de acuerdo a las características particulares y especificidades de los distintos tipos de organismos públicos. Las normas, metodologías y procedimientos a diseñarse para cada sistema deben considerar, a su vez, las características y contenidos de las diseñadas para los otros sistemas. La descentralización operativa implica la capacidad de administración de cada sistema por las propias instituciones públicas. La descentralización de los sistemas de administración financiera y de recursos reales puede asumir distintas formas y niveles. El mayor o menor grado de su descentralización estará vinculado tanto al marco político, jurídico y administrativo del país y a las mayores o menores capacidades administrativas de gestión de los diversos organismos públicos como a las características específicas de cada uno de los sistemas. Así, es diferente el grado de descentralización en un ministerio que en un organismo descentralizado, una universidad, una empresa pública, una provincia o un municipio. En estos dos últimos casos, el nivel de descentralización debe ser superior ya que se trata de niveles con mayor grado de alcance de autonomía de gobierno. La descentralización operativa cumplirá dos requisitos básicos: a) la que se determine para un sistema estará estrechamente relacionada con la que se establezca para los otros. b) estará debidamente reglamentada, de manera tal que queden perfectamente establecidas las facultades, normas y procedimientos que competen a los organismos centrales y a los diversos organismos periféricos. Para que estos conceptos de centralización normativa y descentralización operativa tengan efectiva vigencia, es necesario que la organización de cada sistema contemple un organismo central y organismos periféricos. 35 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba La transformación de la administración financiera y de recursos reales prevé la existencia de organismos centrales a nivel de cada uno de los sistemas, responsables de la dirección de los mismos y organismos periféricos con relaciones funcionales en relación a los primeros. Los organismos centrales son responsables del diseño, elaboración y evaluación del cumplimiento de políticas; dictado de normas, metodologías, sistemas y procedimientos generales a ser aplicados por las instituciones públicas y de centralización de las informaciones producidas por los organismos periféricos. Estos organismos centrales son dirigidos por un nivel técnico-político responsable de la dirección y coordinación de la administración financiera que, en los actuales momentos, lo constituye la Secretaría de Hacienda. Los organismos periféricos son responsables de operar los sistemas, en términos de aplicación de políticas, normas, metodologías y procedimientos definidos centralmente, previa adaptación a las características particulares de las respectivas jurisdicciones y entidades. - Interrelación con el entorno Un sistema siempre estará relacionado con el contexto que lo rodea, o sea, el conjunto de objetos y fuerzas exteriores al sistema, pero que influyen decididamente en éste, y a su vez el sistema influye, aunque en una menor proporción, sobre el contexto; se trata de una relación mutua y recíproca de entorno-sistema. Es necesario aclarar que el entorno que influye en el sistema puede delimitarse ya que puede ser que no todas las partes y relaciones del contexto general que se establecen con el sistema sean de interés para el análisis y funcionamiento del mismo. 2.2.2- Subsistemas que deben conformar el sistema de administración económico financiero para la IDM. La integración de los su sistemas de administración financiera es factible en la medida en que se cuente con un adecuado soporte computarizado que viabilice la información a procesar. Mayor eficacia y eficiencia en la gestión, información consolidada, confiable y oportuna, cuadros de decisión actualizados para los niveles de decisión, mejor aplicación de los recursos humanos, son algunas de las ventajas que se espera obtener a partir de un plan estratégico informático. Los subsistemas que se proponen que deben funcionar para la gestión de la IDM son los de: presupuesto, tesorería, crédito público, contabilidad y jurídico legal. En los 36 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Anexos a esta investigación del número 2 al número 5, se exponen los aspectos conceptuales, las definiciones, las particularidades, la organización de y las actividades de estos subsistemas. El proceso de reforma de los sistemas de administración financiera implica la participación de una gran cantidad de funcionarios de las instituciones públicas que están involucrados en la operación y diseño de los mismos. Para que esa participación sea realizada con convencimiento e idoneidad es necesario realizar acciones de divulgación del programa de reforma y de capacitación y adiestramiento en los nuevos sistemas que se diseñen. En ese contexto se desarrollarán acciones de divulgación, a fin de que los funcionarios de nivel político comprendan cabalmente los alcances y profundidad del programa de reforma, así como de la inserción del mismo en el marco de la política económica nacional. También se realizarán acciones de sensibilización para este nivel jerárquico motivando, incentivando y facilitando el uso de la información que los sistemas produzcan en la toma de decisiones que les competa. La capacitación y adiestramiento tendrá características diferentes teniendo en cuenta el rol que el personal debe cumplir en el diseño e implantación de las normas y metodologías necesarias para la reforma. La capacitación propiamente dicha consiste en incrementar los conocimientos específicos del personal de dirección, supervisión, análisis y operación, en los sistemas de presupuesto, tesorería, crédito público, contabilidad y jurídico legal. 2.2.3- Construcción de un sistema de indicadores para la evaluación de la gestión económico financiera municipal La construcción de un sistema confiable de indicadores debe ajustarse a algunos criterios o principios básicos, tales como: Validez: un alto alcance y peso del indicador depende de que realmente mida la dimensión o el aspecto analizado. Confiabilidad: debe existir la certeza de que en la utilización del indicador se llegue a igual resultado en casos idénticos. Comprensibilidad: como el resultado y los términos que abarca el indicador y que deben estar expresados de manera clara y precisa. 37 Propuesta de “Bases generales para el sistema económico financiero de la Iniciativa Municipal para el Desarrollo” en Cuba Rapidez: deben ser de fácil recopilación y procesamiento, tanto de la información utilizada como del resultado obtenido, de manera que estén disponibles en tiempo y forma. No manipulables: los criterios de medición deben ser amplios y eficaces para evitar la vulnerabilidad de los indicadores a un mal manejo de los mismos. Amplitud: deben abarcar todos los aspectos centrales que incluye el propio indicador y que son de gran peso en el resultado de los mismos. No redundantes: de la misma manera en que un sólo indicador puede ser insuficiente al evaluar un atributo o condición deben evitarse las duplicaciones y criterios superfluos. La implementación de un sistema de indicadores tiene ventajas y desventajas. Sin embargo hay algunos elementos claves a considerar para que el mismo sea exitoso. Entre otros podemos señalar: Desarrollar cuidadosamente los indicadores a emplear para que se adapten a la realidad local. Emplear fuentes adecuadas de información. Informar en tiempo y forma los resultados para que sean aprovechables como experiencia para planear el futuro. Crear espacios favorables para explicar los resultados obtenidos. Crear una conexión evidente entre el sistema de ind